8月28日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（簡稱“《意見》”）正式發(fā)布。作為7月中央城市工作會議后的首份城市高質(zhì)量發(fā)展落實文件，《意見》明確“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”，并將“支持老舊住房自主更新、原拆原建”寫入《意見》，釋放城市更新模式轉(zhuǎn)型的新信號。
分析人士指出，這標志著我國城市更新從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“居民自治+市場參與”的新階段。
城市發(fā)展轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”階段
“自主更新、原拆原建”的提出，被認為是我國城鎮(zhèn)化階段轉(zhuǎn)型與民生需求升級的結(jié)果。
從城鎮(zhèn)化進程看，中指研究院監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化率從2015年的57.3%提升至2024年的67%，年均提高1.1個百分點，但2021-2024年連續(xù)4年提升幅度低于1個百分點，城鎮(zhèn)化增速明顯放緩；同期城鎮(zhèn)人口從7.9億人增至9.4億人，年新增常住人口從超1600萬人降至年均1033萬人。
中國社會科學(xué)院國家未來城市實驗室副主任、研究員王業(yè)強分析，城市發(fā)展從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”階段。隨著人口增速放緩，傳統(tǒng)棚改模式因資金壓力大和推高房價等原因被逐步替代。同時居民對老舊小區(qū)安全和舒適需求增加，電梯加裝、節(jié)能改造等呼聲強烈，但傳統(tǒng)改造難以系統(tǒng)性解決問題。通過“自主更新”、“原拆原建”可以實現(xiàn)資產(chǎn)價值重估，同時緩解了核心區(qū)人口壓力。
事實上，今年3月，住建部部長倪虹在十四屆全國人大三次會議民生主題記者會上就提及，“把2000年以前建成的城市老舊小區(qū)都要納入城市更新的改造范圍，因地制宜實施改造，鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”；7月中央城市工作會議則進一步提出“以推進城市更新為重要抓手”“高質(zhì)量開展城市更新”。
如何理解老舊住房自主更新、原拆原建？
廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這一模式指的是，在政策扶持下，由業(yè)主作為實施主體，通過社區(qū)自治推動共同決策、自籌資金，公開引入開發(fā)建設(shè)單位，對原有老舊住房進行拆除，并在原土地上按原使用年限和建筑面積（可適當(dāng)優(yōu)化）重新建設(shè)房屋，最終實現(xiàn)原業(yè)主回遷。
“該模式下需調(diào)動三大主體的積極性： 業(yè)主不僅要共同出資，還要全程參與改造決策與工程監(jiān)督，實現(xiàn)我的房子我做主；政府負責(zé)政策制定、流程規(guī)范與資源協(xié)調(diào)；引入的建設(shè)單位負責(zé)具體的開發(fā)與施工管理?！崩钣罴握f道。
從目前推廣和實踐自主更新、原拆原建的城市來看，主要以居民自主決策為主。王業(yè)強指出，居民自主決策從傳統(tǒng)的“雙三分之二”同意降至“雙50%”即可啟動，但需全體業(yè)主最終簽字確認?。部分試點地區(qū)（如北京）允許分期實施，首批同意戶數(shù)達60%即可先行開工。資金以共擔(dān)模式為主，居民按原面積出資比例分攤成本，政府補貼部分改造成本?。流程標準化，按七步推進法：城市體檢→規(guī)劃編制→項目策劃→主體落實→計劃制定→方案編制→示范實施?。過渡安置方案則主要有三種：政府統(tǒng)租過渡房、居民自主租房、貨幣化補償?。
李宇嘉指出，在現(xiàn)實改造中，不管是自主更新還是原拆原建，都需要政府引導(dǎo)和政策支持。例如，土地用途轉(zhuǎn)變、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃師支持，輔助做好資金監(jiān)管，比如基層政府做好業(yè)主改造意愿調(diào)動，增補公共設(shè)施和空間滿足業(yè)主對于更美好生活的向往，做好過渡期的群眾臨時住所安排，扶助困難群體等，從而消除改造的障礙。
同時，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院長聘教授、中國城市治理研究院研究員、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰指出，此次相關(guān)意見提及“老舊住房自主更新”而非“老舊小區(qū)自主更新”，既頗具深意，也非常科學(xué)。對于獨立或獨棟的老舊住房，若業(yè)主有自主更新意愿，應(yīng)予以鼓勵；但對于老舊小區(qū)，是否要普遍鼓勵自主更新，需持謹慎態(tài)度，核心焦點在于“是否允許增容（容積率）”，“如何合理給增容”則是實踐中的最大難點：不增容，原住民缺乏更新動力，小區(qū)品質(zhì)提升也有限；增容，則容易與片區(qū)規(guī)劃管制產(chǎn)生沖突，引發(fā)周邊小區(qū)抗議，也對樓市大盤不利。
針對“自主更新、原拆原建”對老舊二手房市場的影響，王業(yè)強指出，D級危房的待改造房源將面臨短期流動性凍結(jié)，但成功納入原拆原建名單的房產(chǎn)價值可能上漲?。C級以下普通老舊房因無法享受重建紅利，價格漲幅可能低于市場均值?。
已有多地探索實施
從地方實踐來看，目前，浙江、上海、北京、湖北等地已率先開展“自主更新、原拆原建”試點。
其中，浙江省于2024年4月發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點工作的指導(dǎo)意見（試行）》，成為全國首個推進老舊小區(qū)自主更新的指導(dǎo)意見。今年7月，《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)更新條例》正式實施，成為全國首部城鎮(zhèn)社區(qū)更新方面的省級地方性法規(guī)，條例明確“房屋建筑所有權(quán)人可以提出更新項目申請”。
按照條例，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)實施更新的，實施主體應(yīng)當(dāng)開展項目現(xiàn)狀調(diào)查、需求分析、資源整合等工作，編制項目實施方案，報住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查認定。危險房屋拆除重建方案應(yīng)當(dāng)明確住宅總戶數(shù)和總建筑面積，每戶建筑面積、室內(nèi)面積及戶型結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量標準及配套設(shè)施以及增加建設(shè)的住宅、停車位數(shù)量、歸屬及其處置方式、小區(qū)業(yè)主的選房規(guī)則、建設(shè)費用承擔(dān)明細、過渡方式以及過渡費用等事項。
在浙江，杭州“浙工新村”在自籌自建方面具有代表性。該小區(qū)548戶居民自籌4.7億元，原地將13幢危舊房建成7幢11層小高層。居民出資占總投資5.3億元的83%，其余費用由政府老舊小區(qū)改造專項資金支出。據(jù)新華社報道，此次改造新增建筑面積約9800平方米，使總建筑面積從約39800平方米增加至近5萬平方米。樓間距增大，同時新增了地下車庫，以及社區(qū)用房。
此外，南京虎踞北路4號5幢居民樓、北京馬家堡路六十八號院二號、廣州花都區(qū)集群街2號、衢州江山永安里小區(qū)等小區(qū)案例也基本上遵循“業(yè)主主導(dǎo) + 政府支持 + 專業(yè)協(xié)作”的三方共促機制。
另值得一提的是，廈門市近日印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新改造的指導(dǎo)意見》，也讓老舊小區(qū)改造“有章可循”。根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，廈門市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)多戶業(yè)主的多層或高層住宅樓，在符合國土空間規(guī)劃的前提下，若建筑使用年限達40年以上、建筑結(jié)構(gòu)差、建筑功能不全、缺乏維修加固價值，或因房屋結(jié)構(gòu)已嚴重損壞或承重構(gòu)件已屬危險構(gòu)件、經(jīng)危險性鑒定為C級或D級危房的，房屋所有權(quán)人可申請開展自主原地翻建。自主更新改造遵循“業(yè)主自愿、資金自籌、改造自主、因地制宜”原則，建設(shè)資金由房屋所有權(quán)人自行協(xié)商出資比例，可按照原建筑面積比例承擔(dān)，并按規(guī)定提取住房公積金、使用專項維修資金、住房公積金組合貸款等渠道籌措資金。
在改造方式上，可選擇單棟住宅獨立改造、相鄰多棟住宅聯(lián)合改造或老舊小區(qū)整體改造。在日照等條件允許的前提下，允許項目增加不超過原產(chǎn)權(quán)登記面積20%的建筑面積，其中10%用于加裝電梯和建設(shè)公共服務(wù)及配套設(shè)施，10%用于原有住宅按套擴面。
王業(yè)強預(yù)測，從當(dāng)前政策導(dǎo)向和城市發(fā)展需求來看，老舊住房自主更新、原拆原建將成為未來老舊住房改造的重要模式，但短期內(nèi)仍將與傳統(tǒng)改造方式并存。當(dāng)前政策導(dǎo)向已明確將自主更新作為城市更新的重要方向，但需通過差異化政策設(shè)計解決區(qū)域不平衡問題。預(yù)計到2030年，原拆原建將占老舊小區(qū)改造總量的30%-40%，成為與綜合改造并行的主流模式。?
但在業(yè)內(nèi)看來，當(dāng)前老舊住房自主更新、原拆原建仍存在多項難點，中指研究院政策研究總監(jiān)陳文靜指出，如統(tǒng)一業(yè)主意見、資金籌措、居民權(quán)益保障等，未來配套政策存在進一步完善預(yù)期，鼓勵社會資本參與，企業(yè)代建、物業(yè)服務(wù)等業(yè)務(wù)機會將增加。
